Deprecated: mysql_connect(): The mysql extension is deprecated and will be removed in the future: use mysqli or PDO instead in /var/www/varmegye/mensura/classes/common/adodb/drivers/adodb-mysql.inc.php on line 364

Deprecated: preg_replace(): The /e modifier is deprecated, use preg_replace_callback instead in /var/www/varmegye/mensura/classes/common/smarty/Smarty_Compiler.class.php on line 270
Az alkotmánybíróság határozata a decentralizációs törvény alkotmányellenességéről - Mensura Transylvanica

Az alkotmánybíróság határozata a decentralizációs törvény alkotmányellenességéről

2013. november 19-én a parlament elfogadta az ún. decentralizációs törvényt (Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică), amelyre nézve a kormány felelősséget vállalt az alkotmány 114 (1) cikke értelmében. A törvény tulajdonképpen a sikertelen régiósítási reform egyfajta lezárása volt: a kormánykoalíció a beígért közigazgatási reform bukását próbálta „kiváltani” vele.
2013. november 23-án az ellenzék legjelentősebb pártja, a Demokrata Liberális Párt (PDL) bejelentette, hogy az alkotmánybíróságon megtámadta a decentralizációs törvényt. Az alkotmányossági óvást 70 képviselő aláírásával nyújtották be; a PDL képviselőihez a Dan Diaconescu Néppárt (PP–DD) néhány képviselője is csatlakozott. (Az alkotmány 146. cikke a. pontja értelmében a törvények alkotmányosságát – azok kihirdetése előtt – az Alkotmánybíróság legalább 50 képviselő megkeresésére megvizsgálhatja.)
2014. január 10-én az Alkotmánybíróság a decentralizációs törvényjavaslatot alkotmányellenesnek találta.
Ezt követően számos találgatás, elemzés jelent meg alkotmánybírói testület döntésének átpolitizáltságára vonatkozóan (pl. itt). Végül, 2014. február 13-án, jó egy hónappal a döntés közzététele után megjelent annak részletes indoklása is. Elemzésünk e 106 oldalas dokumentum néhány jellemző okfejtését tekinti át. Elsősorban az alkotmánybírói testület érvelésére, annak sajátosságaira összpontosítunk, magát a decentralizációs törvényt csak főbb vonalaiban vizsgáljuk.

A törvény elfogadásának módja

Az alkotmányossági óvás első része a törvény elfogadásának módjára vonatkozott. Az alkotmánybíróság – korábbi alkotmányértelmezési gyakorlatára hivatkozva – a kormány „felelősségvállalásával” előterjesztett törvényeket csak rendkívüli körülmények esetén tartja elfogadhatónak. E tekintetben a testület saját jurisprudentiajából egy 1998-as és egy 2009-es döntésre hivatkozik, amelyek szerint a kormány felelősségvállalása csak akkor indokolt, ha az ellenzék obstrukciója, illetve a kormányzó többség egységének helyreállítása ezt megköveteli, továbbá ha a parlament politikai összetétele nem teszi lehetővé a szokványos törvényhozási eljárás megfelelő időben történő lefolytatását. Egy 2010-es döntésében (száma: 1431/2010.11.03) az alkotmánybíróság azt is megállapítja, hogy a „felelősségvállalás” önkényes alkalmazásával a kormány a parlament mellett egy második, párhuzamos törvényhozássá válik.
Viszont az idézett döntések nem vezethetők le egyértelműen az alkotmány szövegéből, inkább azt jelzik, hogy a román alkotmánybíróság az aktivista alkotmányértelmezés talaján áll, azaz – általános jogelvekből kiindulva – „hozzátesz” az alkotmány szövegéhez.
Az aktivista alkotmánybíráskodásnak e megszilárdulásában minden bizonnyal szerepet játszott az is, hogy a román alkotmánybíróság 2012-es belpolitikai válság során jelentős támogatást kapott az Európai Bizottságtól. Jól tükrözi ezt az Európai Bizottság (EB) Együttműködési és Ellenőrzési Mechanizmusa (MCV) keretében kiadott idei és tavalyi jelentés is, amelyek méltatják a testület szerepét.
Az aktivista álláspont kialakulása egy tágabb perspektívába is illeszthető. Richard Bellamy vezette be a politikai és a jogi alkotmány megkülönböztetését. Eszerint a politikai alkotmány esetében a politikai-kormányzati hatalmat gyakorlók közjogi elszámoltatása elsősorban politikai eszközök és politikai intézmények révén történik, míg a jogi alkotmány az elszámoltatáshoz és politikai döntéshozatal kontrolljához a jogi megoldásokat helyezi az előtérbe. Az Európai Unióban, főleg annak nyugati felén a jogi alkotmányosság vált a meghatározó paradigmává, s ez látszik teret nyerni az EU keleti felén is (jóllehet, nem egyértelműen, mert Magyarországon a Fidesz révén a politikai alkotmányozás-koncepció újbóli esélyt kapott).
A román jogias-aktivista alkotmányfelfogás viszont azzal a sajátossággal társul, hogy a hiányzó jogelvi konszenzus és alkotmányos kultúra helyett az alkotmánybíróság más, eseti körülményekből kiindulva próbál elvi alapokat teremteni.
A decentralizációs törvény esetében az alkotmánybíróság a kormány programjának elemzése alapján állapította meg, hogy e program végrehajtása olyan sürgető körülmény, amely rendkívüliségével indokolja a kormány felelősségvállalását. E tekintetben tehát nem igazolt a törvény elfogadásának alkotmányellenessége. Azonban e következtetés – mely egy politikai program jogelvi szintű értékelésén alapszik – maga is óhatatlanul politikai karakterű, és tulajdonképpen egy politikailag is motiváltnak tűnő álláspontot erősít meg jogelvi hivatkozással, tehát az említett aktivista alkotmánybíráskodás szellemébe illik bele.

Az alkotmányossági kifogások a decentralizációs törvény rendelkezéseivel szemben

A decentralizációs törvény tíz címből (fejezetből) áll, amelyek közül nyolc a hatáskörök decentralizálásáról rendelkezik az egyes szakpolitikai-kormányzati területeken (mezőgazdaság és vidékfejlesztés, kultúra, idegenforgalom, oktatás, környezetvédelem, egészségügy, szállításügy, ifjúság és sport), kettő pedig a kérdéskör költségvetési és közpénzügyi rendelkezéseit tartalmazza.

Az alábbiakban ezek alkotmánybírósági elemzését tekintjük át, de elsősorban a bírói elemzés érveire, és nem a vizsgált törvény rendelkezéseire összpontosítunk.
A Demokrata Liberális Párt elvi kifogásként fogalmazta meg, hogy a javasolt decentralizáció ellentétben áll a román állam egységes jellegével. Az alkotmánybíróság értékelése szerint (az indoklás 91–93. pontja) ez a kifogás nem megalapozott, mert csupán a dekoncentrált közszolgálatok decentralizált közszolgálatokká való átalakulásáról van szó (vagyis a központi közigazgatás hatásköréből a helyi választott szervek hatáskörébe való átadásukról). A megállapítás helytállósága nem cáfolható, viszont ehhez magyarázatképpen a testület hozzáteszi, hogy az „állam egységét az államalakulat („formáció”) egységessége” és a központi állami szervek „egyetlen rendbe” való elrendezése biztosítja (92. pont). Mindez arra utal, hogy az alkotmánybírói testület nem rendelkezik a kérdéskör további vonatkozásainak megfelelő elemzését biztosító precíz, szakmailag is legitim fogalmakkal, azokat politikai tradíciókból származó szemléleti fogódzókkal helyettesíti.
Az alkotmánybíróság sorra veszi azt a nyolc címet (94–148. pont), amelyek az említett (fentebb felsorolt) nyolc területen a decentralizációs hatáskör-átruházásról rendelkeznek. Ezek közös jegyeként emelendő ki, hogy a decentralizációt a törvényhozó nagyfokú esetlegességgel, fogalmi pontatlansággal határozta meg, és ezáltal egy alapvető alkotmányos előírást, alapelvet sért, amelyet – állapítja meg a testület – az alkotmány 1. cikkének (5)-ös bekezdése fogalmaz meg („Romániában az Alkotmánynak, a felsőbbségének, és a törvényeknek a betartása kötelező.”). Viszont a törvények fogalmi precizitása, egyértelmű végrehajthatósága alapvető feltétele a jogbiztonságnak és a jogállamiságnak. Ezért a bíróság álláspontja ebben megalapozottnak tűnik.
Mindazonáltal a testület alkotmányértelmezői gyakorlata több gondolatmenetében is nélkülözni látszik az elvi alapokból eredő módszerességet. Jól szemlélteti ezt a 195/2006-os törvényre való hivatkozás, amely a decentralizáció korábban elfogadott kerettörvénye. E törvény meghatározza – többek között – azokat a döntéselőkészítési feltételeket, amelyek szükségesek a decentralizáció törvényes keresztülviteléhez. A 195/2006-os törvény organikus (sarkalatos) törvény, akárcsak az alkotmánybírósági ítélet mostani tárgyát alkotó decentralizációs törvény, tehát a jogszabályok hierarchiájában a két normaszöveg azonos szinten helyezkedik el. Ebben az esetben az alkotmánybíróságnak kétféle értelmezési lehetősége volt: a) a 195-ös kerettörvényt a decentralizációs törvény elfogadása külső, nem tartalmi feltételeként tekinti, és ebben az esetben az alkotmányosság sérelmét a törvényhozási folyamat szabályainak megsértéséből vezeti le; b) a 195-ös kerettörvényt és az új decentralizációs törvényt azonos szintű jogszabályok tartalmi összeütközéseként vizsgálja, és ebből von le következtetést arra nézve, hogy ez az ütközés oly mértékű-e, hogy magának az alkotmánynak a sérelmét is jelenti, vagy feloldható jogalkalmazói jogszabállyal. Azonban az Alkotmánybíróság e két megközelítést keverte, és a 195/2006-os kerettörvényt úgy kezelte, mintha magasabbrendű (alkotmányos szintű) rendelkezés lenne a decentralizációs törvénnyel szemben.
Az alkotmánybíróság megvizsgálta azt a kifogást is, amely az alkotmány 120-122. cikke, vagyis a helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmányos rendelkezések tekintetében kifogásolta a törvényt. Álláspontja e tekintetben az, hogy az alkotmány alapján lehetséges a törvényben előírt kompetencia-átruházás a helyi közigazgatási hatóságok javára. Azonban az átruházás közigazgatási és közpénzügyi vonatkozásai nincsenek egymással összhangban, viszont ez önmagában még nem vet fel alkotmányossági aggályokat (167.p.). Hasonlóképpen, a testület elvetette azokat az alkotmányossági kifogásokat is, amelyek a prefektusi hatáskör kiürülését vetették fel. Az indok: mindaddig, amíg megmarad a 123 (2) cikk szerint a prefektus kormányt képviselő szerepe („A prefektus helyi viszonylatban a kormány képviselője, és ő vezeti a minisztériumoknak és a többi központi közigazgatási szervnek a területi-közigazgatási egységekbe dekoncentrált közszolgálatait.”), az alkotmány sérelme nem állapítható meg, ugyanis a dekoncentrált közszolgálatok terjedelme maga nem esik közvetlenül alkotmányos szabályozás alá.
Alkotmányellenesnek tartotta viszont az alkotmánybíróság a hatáskör-átruházással kapcsolatos vagyonátruházási eljárást, amely az állam magánvagyonából a helyi közigazgatási egységekbe történő átruházást szabályozza a decentralizációs törvény szövegében.
Összegezve az érveket, az alkotmánybíróság döntésének rendelkező részében: a) elutasította azokat a kifogásokat, amelyek a törvény elfogadásának módjával kapcsolatosak, viszont b) megállapította a törvény alkotmányellenességét a jogszabály több tartalmi vonatkozásában is. Az alkotmányellenesség megállapítása a törvény egészére vonatkozik (249-251.p.), tehát a törvényhozó egy teljesen új törvényjavaslat parlamenti benyújtásával tűzheti csak napirendre a decentralizációs kérdéskör újraszabályozását. A fentebbi döntéssel szemben három alkotmánybíró fogalmazott meg különvéleményt (Daniel Morar, Mona Maria Pivniceru valamint Augustin Zegrean, a testület elnöke), különvéleményük azonban nem egy ellenkező álláspontot tartalmaz, hanem a „felelősségvállalással” történő elfogadás alkotmányellenessége mellett érvelnek.

Következtetések

  1. A decentralizációs törvényt vizsgáló alkotmánybírósági döntés indoklása számos olyan érvet, okfejtést tartalmaz, amely nem a megfelelő fogalmi apparátus precíz alkalmazásán és egy kialakulatlan alkotmányjogi kultúrán alapszik.
  2. Egyértelműen kitűnik, hogy az alkotmányosságot védő testület aktivista alkotmánybíráskodás kialakítására törekszik, amelyben a jogelvek egyre nagyobb mértékben a politikai akarat fölé kerülnek. A román alkotmánybíróság esetében ezt különösen problematikussá az teszi, hogy a jogelvek között a román politikai hagyomány sajátosságai (például az állam egységének specifikus felfogása) is megjelennek.
  3. Az alkotmánybíróság döntése a decentralizációs törvény tartalmának egészére nézve azonban mindenképpen indokoltnak tűnik; ezt a döntés egyhangú volta is igazolja (politikai indítékúnak tűnő alkotmánybírói különvélemény csak egy procedurális kérdésben merült fel).

 

Kommentek írásához belépés vagy regisztráció szükséges.