2011. február 16-án az Európai Parlament és a Tanács rendeletet fogadott el az európai polgári kezdeményezésről, amely 2012 áprilisától válik alkalmazhatóvá. Ez a rendelet lendületet adott azoknak az erdélyi magyar elképzeléseknek, amelyek az uniós joganyagon keresztül kívánnak eredményeket elérni az erdélyi magyarság jogállásának javításában. A Kárpát-Medencei Magyar Autonómia-Tanács (KMAT), már 2011 március elején, kihelyezett brüsszeli ülésén felvetette az európai szintű polgári kezdeményezés mint érdekérvényesítő eszköz gondolatát.
Ezt követően Tőkés László több felhívásban is az összefogás fontosságáról beszélt a közösen kidolgozandó kezdeményezés érdekében. Az RMDSZ Szövetségi Képviselők Tanácsa 2011. április 3-án határozott egy olyan munkacsoport létesítéséről, mely egy uniós kisebbségi keretszabályozás elfogadtatását kezdeményezné a közvetlen demokrácia ezen eszközével. Az RMDSZ az Európai Kisebbségek Föderatív Uniójával (FUEN) való közös fellépést tekinti célravezetőnek, és ennek érdekében 2012. január 25-én tanácskozást is szervezett Brüsszelben, amint arról Winkler Gyula nyilatkozott.
A Székely Nemzeti Tanács (SZNT) 2011. június 3-án arról határozott, hogy a „sajátos regionális vagy nemzeti identitású közösségei önrendelkezési joga” érvényesüléséért a sajátos jogállású régiók kialakításáért szükséges európai polgári kezdeményezést indítani, majd, 2011 november 19-én a kezdeményezés uniós nyilvántartásba vételéről is kiadott egy határozatot. Értelmezésében az érintett régiók elsősorban „nemzeti régiók”.
Az előbbi javaslatokkal összefüggően megemlíthető Tőkés László 2011.október 20-án a Globális Kerekasztalon (Global Round Table – konferencia, Budapest, 2011. október 20-22) tett javaslata, amely az európai Strukturális Alapok sorában egy újabb alap, az Európai Lokális és Regionális Kultúrák Alapjának a létesítésére vonatkozott. Ennek kimondott célja az európai kultúra sokszínűségének területi alapon való megőrzése, különös tekintettel a kisebbségi és regionális kultúrák fenntartására.
Mindezek nyomán, tekintettel az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet feltételeire, megvizsgálható, hogy e kezdeményezések milyen eredményekre vezethetnek, és vannak-e az összefogásnak tartalmi lehetőségei. Bár úgy tűnik, hogy az eddigi javaslatok meglehetősen divergensek (a szereplők „különutassággal” vádolják egymást), még adott az egyeztetés lehetősége.
A polgári kezdeményezés jogi-eljárási kerete
Az európai polgári kezdeményezés intézményét a Lisszaboni Szerződés kötötte ki első ízben, éspedig a következőképpen: „legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség” (az Európai Unióról szóló szerződés – a továbbiakban: EUSZ – 11. cikkének 4. bekezdése). A kezdeményezésről egy Zöld Könyv is készült, majd a Parlament és a Tanács fogadta el az említett rendeletet.
A rendelet szerint:
– Kezdeményezést olyan polgári bizottság szervezhet, amely legalább 7 olyan személyből áll, akik legalább 7 különböző tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, és ha köztük európai parlamenti képviselők vannak, akkor ők nem számíthatók be a taglétszámba
– A kezdeményezést az EU hét vagy több tagállamában (a tagállamok legalább egynegyedéből) legalább egymillió uniós polgárnak kell támogatnia ún. támogató nyilatkozatok formájában. A tagállamonkénti legalacsonyabb támogatói szám az adott ország európai parlamenti képviselők számának függvénye (a megválasztott EP-képviselők számának 750-szerese)
– A támogatói nyilatkozatok gyűjtése előtt a szervezőknek kérelmezniük kell a kezdeményezés nyilvántartásba vételét az Unió valamelyik hivatalos nyelvén, az Európai Bizottság által létrehozott online nyilvántartási rendszerben. Az így bejegyzett kérelemre a Bizottságnak két hónapon belül válaszolnia kell, és elutasíthatja a kérelem bejegyzését, amennyiben fennáll a következő helyzetek valamelyike: a) a polgári bizottság összetétele nem felel meg a szabályokban előírtaknak, nincs kijelölt képviselője; b) a kért jogi aktusra irányuló javaslat benyújtása nyilvánvalóan kívül esik a Bizottság hatáskörén, azon a hatáskörön, hogy a Bizottság a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusokra nézve javaslatokat nyújtson be; c) nyilvánvalóan visszaélésszerű, komolytalan vagy zaklató jellegű; d) nyilvánvalóan ellentétes az uniós értékekkel. A nyilvántartásba vétel után a szervezők kérhetik, hogy az általuk javasolt kezdeményezés az EU más hivatalos nyelvein elkészített fordításai is nyilvántartásba kerüljenek.
– A támogató nyilatkozatok gyűjtése papír- vagy elektronikus formátumban történik, a támogatási nyilatkozat mintáját a rendelet melléklete tartalmazza. A minták az egyes tagállamok rendelkezései szerint eltérőek lehetnek. A szervezőknek a javasolt kezdeményezés nyilvántartásától számítva egy év áll rendelkezésükre a nyilatkozatok összegyűjtésére. Az online-gyűjtéshez a Bizottság szoftvert bocsát majd a szervezők rendelkezésére, azonban a szervezőknek együtt kell működniük megfelelő nemzeti hatósággal, mely igazolja rendszerük megfelelőségét.
– A támogató nyilatkozatok ellenőrzését és igazolását az egyes országok illetékes hatóságai végzik el, ezeknek 3 hónapon belül kell kiállítaniuk az igazolást az érvényes nyilatkozatok számáról.
– Mindezek után a kezdeményezők érdemi vizsgálatra és döntésre nyújthatják be kezdeményezésük a Bizottsághoz, amelynek szintén 3 hónap áll a rendelkezésére, hogy eldöntse, hogyan kíván eljárni az ügyben. A döntéshez fogadja a kezdeményező szervezőket, akik magyarázatokat fűzhetnek kezdeményezésükhöz. A szervezőknek arra is lehetőségük van, hogy az Európai Parlamentben közmeghallgatáson mutassák be javaslatukat. A Bizottság – megindokolt döntéssel – lényegében három lehetőség közül választhat: a) új jogszabályt javasol; b) hatástanulmányt készíttet; c) nem hoz intézkedést. Ha új jogszabályt javasol, azt az EU kormányai (vagyis az Európai Unió Tanácsa) és az Európai Parlament elé kell terjesztenie (egyes esetekben). Amennyiben úgy dönt, hogy nem hoz semmilyen intézkedést a polgári kezdeményezés nyomán, azt is egyértelműen indokolnia kell, viszont az általa készített, a kezdeményezés tartalmára vonatkozó politikai elemzés ellen fellebbezésnek helye nincs.
– Fontos részlete e folyamatnak a finanszírozás átláthatósága. A szervezőknek naprakész tájékoztatást kell nyújtaniuk a felhasznált finanszírozási forrásokról.
A polgári kezdeményezés lehetséges tárgya és az eddigi erdélyi javaslatok
A polgári kezdeményezésről szóló uniós rendelet a kezdeményezések lehetséges tárgyául azokat a jogi aktusokat nevezi meg, amelyeknek kezdeményezője az Európai Bizottság lehet; a Bizottság feladat- és jogkörét átfogóan pedig az EUSZ 17. cikke jelöli ki.
Az RMDSZ még kidolgozatlan, de FUEN keretén belül kidolgozni gondolt kezdeményezése, az „európai kisebbségi keretszabályozás” terve tűnik e nézőpontból a legnehezebben kivitelezhetőnek. A keretszabályozás elgondolható tárgya ugyanis több területet érint, és ezzel túlmegy azokon a kompetenciákon, amelyekkel az egyes szakpolitikai területeken – a nemzeti hatóságokkal különböző mértékben osztozva – az Európai Bizottság rendelkezik. Innen tekintve az esetleg mégis elérhető keretszabályozás oly keveset nyújtana, hogy az alatta maradna a legtöbb nemzeti kisebbség által a saját országuk törvényhozásában elért lehetőségeknél és jogoknál.
Ha azonban a keretszabályozás helyett a kezdeményezés az Európai Unió működéséről szóló szerződés – a továbbiakban: EUSZM – 167. cikkére alapoz, akkor ez – a kultúra tágan értelmezett fogalmára alapozva – inkább lehetővé teszi néhány olyan „ajánlás” megfogalmazását, amelyek tiszteletben tartják a „nemzeti és regionális sokszínűséget” (167-1. cikk), és a „nem kereskedelmi jellegű kulturális cserék” (167-2. cikk) uniós támogatása kiegészítheti a kisebbségek határon átnyúló támogatását. Itt fontos hivatkozási alap lehet az Európai Parlament állásfoglalása a kisebbségek védelméről és a megkülönböztetés elleni politikákról a bővítés utáni Európában.
Annak érdekében, hogy ne a közös nevező minimalista logikája érvényesüljön csupán, kezdeményezni lehetne talán, hogy az Európai Unió „best practices”-típusú ajánlást is kiadjon, amellyel általa sikeresnek tekintett uniós gyakorlatokat nevez meg (a tagállami gyakorlatokból, nyilván).
A Székely Nemzeti Tanács javaslata a „régió” fogalmát az őshonos közösségek által lakott földrajzi terület, majd az ennek megfelelő sajátos státusú régió fogalmaként használja, ez azonban nem azonos a „területi egységek” (territorial units) azon fogalmával, amelyekre az EU területi-regionális politikáját alapozza. Az EUMSZ 4.cikke (2) bekezdése szerint a „területi kohézió” az EU és a tagállamok között megosztott hatáskör. Ez gyakorlatilag úgy valósul meg, hogy miközben a területi közigazgatás rendszerének kialakítása nemzeti hatáskör, a területi kohéziós politika eszközeiként alakított területi egységek alakításába már az EU is beviszi a maga normatív szempontjait a NUTS rendszer révén. A tagállam azonban saját hatáskörben eldöntheti, hogy a területi kohézió eszközeit (Romániában a „fejlesztési régiók” tartoznak ebbe) milyen mértékben építi be a területi-közigazgatási rendszerébe. Minthogy az SZNT sajátos jogállású régió közigazgatási területi egység kialakítására tesz javaslatot, és ez tagállami hatáskor, a Bizottság nem javasolhat jogi aktust erre vonatkozóan, következésképpen európai polgári kezdeményezés tárgya sem lehet.
Mindazonáltal elképzelhető a területi-kohéziós politika olyan átalakítása, amely ösztönzi azoknak a területi-közigazgatási egységeknek a kialakítását, amelyeknek lakói elsősorban az őshonos kisebbségek. Ezt támogató javaslatok lehetnek:
1) A NUTS-rendszer olyan átalakítása, amelyben a NUTS 2 és NUTS 3 szintű területi fejlesztési egységek kialakításánál a tagállamok vegyék figyelembe az illető terület kulturális-nyelvi sajátosságait (indoklása ennek: a területi kohézió társadalmi feltételei is javulnak ezáltal)
2) Az előbbi területi egységek kialakítását nagyban ösztönözné, ha a kohéziós alapok rendszerébe az EU beépítené olyan sajátos alapokat, amelyek a sajátos kulturális adottságokkal rendelkező területi egységek különös kultúrájának a fenntartását segítené.
Amennyiben a területi-kohéziós politika eszközrendszerét, az ennek megfelelő területi egységek kialakítását sikerül a nemzeti és őshonos kisebbségek létével számoló módon átalakítani, újabb kérdések is felmerülnek. Például: hogyan alakítható ki olyan kritériumrendszer, amelynek segítségével meghatározható, hogy mely területi egységek tarthatnak igényt a speciális uniós kulturális támogatásra? Elegendő-e e területek demográfiai-statisztikai leírása, vagy speciális intézményi feltételek is szükségesek lehetnek. Például, ha az illető területen (vagy területeken) a kisebbség kulturális autonómiával rendelkezik, akkor azok miképp válhat a támogatások címzettjévé, kedvezményezetté. A kulturális autonómia létezésének támogatási feltétellé tétele ösztönző lehet a tagállamok vagy azok közigazgatási régiói számára, hogy elősegítsék az ilyen kisebbségi kulturális autonómiák létesülését, mert annak az egész terület kulturális fejlődésére kihatása lehet. De emellett egész közigazgatási egységeknek is rendelkezniük kellene, sajátos státusuk alapján, azzal a lehetőséggel, hogy ilyen típusú támogatás kedvezményezettjei legyenek.
Látható tehát, hogy van lehetőség a sajátos közigazgatási régiók stratégiájának, valamint a kulturális autonómia előmozdításának kedvező, és ugyanakkor az európai szerződések keretébe illeszkedő, valamint a Bizottság javaslattevő hatáskörébe sorolható kezdeményezések megfogalmazására.
Minthogy ehhez legalább hét állam polgárainak az együttműködésére van szükség, az erdélyi politikai szereplőknek kezdeményezőkként, az egymás közötti egyeztetésén túl további európai kisebbségi képviseletek és önkormányzatok egyetértő támogatását is meg kell szerezniük, ami elsősorban a polgári kezdeményezés tárgyának közös kialakítását jelenti.
Ezt azonban úgy is lehet érteni, hogy akár több közös tárgyú uniós polgári kezdeményezést is érdemes indítani. Minthogy teljesen új eszközről és az Európai Bizottság számára is teljesen új mérlegelési helyzetről, kontextusról van szó, van értelme annak, hogy egyszerre több esélyes kezdeményezést is indítsanak az érintett és érdekelt kisebbségpolitikai aktorok. Tehát egyeztetés és elemzés tárgyává kell tenni akár a három, fennebb említett változat külön uniós polgári kezdeményezésbe való foglalását is, azaz a következők szimultán benyújtását: 1) uniós polgári kezdeményezés egy átfogóbb „európai kisebbségi keretszabályozás” megalkotásáért; 2) uniós polgári kezdeményezés az őshonos kisebbségek sajátos státusú régióinak kialakításáért; 3) uniós polgári kezdeményezés a területi-kohéziós politika olyan átalakításáért, amely a kisebbségek által lakott és a sajátos kultúrájú területek fejlesztéséhez külön forrásokat irányoz elő.
E kezdeményezések szervezői és támogatói csak részben fednék át egymást. Az 1. változat megfelelő kialakításában valóban fő partner lehet a FUEN, a 2. változathoz a támogatókat Európa erős etnoregionális önkormányzatai (Dél-Tirol, Katalónia stb.) nyújthatnának, a 3. változathoz pedig mindkét előbbi szereplőcsoport megnyerhető lenne talán.
Ezek szimultán kezdeményezésként való kezelése természetesen annak mérlegelését is tartalmaznia kell, hogy milyen politikai konzekvenciákat jelent, ha valamelyik elakad az Európai Bizottság szűrőjén.
Mindazonáltal, egy sikeres kezdeményezésnek történelmi jelentősége lenne. Az Európai Bizottság asztalára tenné annak a több évtizedes problémacsomagnak az európai eszközökkel való kezelését, amelyet az első és második világháborús békerendszer hagyott Európára. Az Unió tagállamaiban élő őshonos közösségek ügyét mindezidáig tagállami szinten kezelték (elfogadhatóbb vagy kevésbé elfogadhatóbb módon – az európai értékek nézőpontjából). Az őshonos nemzeti közösségek és népcsoportok, valamint azok tagjai számára biztosítandó európai minimum standard viszont nagymértékben hozzájárulna az Európa számára alapértéknek tekintett szociális kohézió és a gazdasági válságtól amúgy is sérülékeny társadalmi szolidaritás megerősítéséhez.
Konklúziók:
1. Az európai polgári kezdeményezés kevesebb esélyt nyújt általános kisebbségi keretszabályozás elfogadtatására, azonban néhány – elsősorban kulturális területet érintő – elv jogi aktusba foglalása, valamint egy „best practices” jellegű ajánlás kidolgozása jó részcélja lehet egy ilyen kezdeményezésnek.
2. Hasonlóképpen, kevés eséllyel kezdeményezhető olyan jogi aktus, amely a sajátos jogállású közigazgatási régiók közvetlen európai előírás alapján történő kialakítását tartalmazná.
3. Viszont van lehetőség a területi-kohéziós politika olyan módosítására, amely ösztönzően hatna olyan területi egységek kialakítására a NUTS rendszeren belül, amely számot vetne a területi egységek etnikai-kulturális jellegének megőrzésével (tehát – például – a székelyföldi fejlesztési régió kialakítása uniós ajánlással kaphatna támogatást egy európai polgári kezdeményezés eredményeképp). Ezeknek a stratégiai jelentősége abban rejlik, hogy a NUTS-régiók egy, kimondottan a tagállami hatáskörbe tartozó közigazgatási reform esetén fontos területi precedenst jelenthetnek a sajátos státusú régiók kialakításának folyamatában.
4. Javasolható – polgári kezdeményezés útján – olyan, a strukturális alapokon keresztül megvalósuló támogatási rendszer, amely elsősorban a sajátos kisebbségi és regionális kultúrák fenntartására és fejlesztésére irányulna a területi fejlesztési rendszer (európai regionális fejlesztés) átalakítása révén. Ebbe a rendszerbe eséllyel építhető be a kulturális autonómiák létrehozásának ösztönzése is.
5. A fentebbi lehetséges célok összeötvözése, az európai polgári kezdeményezés sikere mindenképpen nagyobb – ha lehet, nem csupán hét országra kiterjedő – nemzetközi együttműködést igényel. Ennek a stratégiai jelentőségét az adja, hogy a polgári kezdeményezés még sikertelensége esetén is (az Európai Bizottság nem jogszabály megfogalmazásával válaszol) alkalmas lehet arra, hogy a kérdést hangsúlyosabban megjelenítse az európai nyilvánosságban.